Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkishallinnon toiminnan arvo

Suomen julkinen talous on aidosti hankalassa tilanteessa. Tilannetta on vaikeuttanut viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana niin finanssikriisi, koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan kuin eurooppalainen energiakriisi. Julkisen talouden tasapainon ongelman ratkaisuja

haetaan kaikista mahdollisista lähteistä. Eräs keskeinen lääke on julkishallinnon tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantaminen. Vaikka on toki niin, että tuottavuuden ongelma on ajaton, eli se on ollut olemassa aina, sen merkitys korostuu erityisesti nyt kun valtakunnan hallitus toteuttaa tasapainottamisen ohjelmiaan.

Valtionhallinnossa tuottavuuden ja vaikuttavuuden käsitteillä on fundamentaalinen merkitys, mutta myös ajatuksellinen ero. Kun tuottavuusanalyytikko miettii ensisijaisesti julkishallinnon resurssien käyttöä suhteessa toiminnalla aikaansaatuihin tuotoksiin, vaikuttavuustutkija painottaa toiminnalla luotavan arvon näkökulmaa. Pohdittava on siis sekä sitä, miten toimintaa voidaan järkeistää olemassa olevilla resursseilla ja niillä aikaansaatavilla tuloksilla (tuottavuus) että sitä, millaisia vaikutuksia ja millaista arvoa esimerkiksi puolustushallinnon järjestelmä tuottaa Suomen turvallisuudelle (vaikuttavuus). Jälkimmäisessä näkökulmassa täytyy muistaa myös kysyä, mitkä mitattavista vaikutuksista ovat sellaisia, joita puolustushallinto voi toiminnallaan realistisesti ajatellen edistää.

Ehkä kiistanalaisin näkökulma tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantamisessa on näiden suhteellinen luonne. Toisin sanoen, kun valtionhallinnon toimija, esimerkiksi Ulkoministeriö, THL, Verohallinto tai Suomen ympäristökeskus, toimii arvion mukaan tehokkaasti tai tehottomasti, se toimii näin suhteessa johonkin. Suhteellisuuden periaatetta tarvitaan, koska absoluuttisen tuottavuuden määrittely on periaatteessa mahdotonta. Vaikka tähän on aikojen kuluessa itsepintaisesti pyritty, tutkimuskirjallisuuteen pohjautuen voidaan suhteellisen yksiselitteisesti kumota ajatukset absoluuttisesta ja universaalisesta tuottavuudesta. Ihmisten ajatusten maailma ei ole koskaan täydellisesti rationaalinen.

Mikä on sitten se ”jokin”, vertailukohde, josta tuottavuuden parantamisen lähteitä voidaan etsiä? Vertailukohteita voi olla julkishallinnossa kolmenlaisia. Toiminnan onnistuneisuutta on mahdollista verrata muihin organisaatioihin, ulkoa käsin määriteltyihin tavoitteisiin ja standardeihin tai mitattavan organisaation aiempaan toimintaan. Ensimmäisessä toiminnan arvo määrittyy suhteessa vertailujoukkoon, kun toisessa se jäsentyy suhteessa ulkoa käsin määriteltyihin odotuksiin. Kolmannessa vaihtoehdossa, urheilutermejä mukaillen, organisaatio pyrkii parantamaan omaa juoksuaan. Kaikilla näillä on oma merkityksensä hyvässä julkisjohtamisessa.

Vaihtoehdoista päätöksentekijöille houkuttelevin ja myös retorisesti vaikutusvaltaisin näkökulma on perinteisesti ollut vertaaminen muihin organisaatioihin. Tuottavuusanalyysin jyvät ja akanat on näin helppo intuitiivisesti hahmottaa. Esimerkki tästä ajattelusta on lausuma siitä, ”miten tuottavasti julkishallinto toimisi, jos se toimisi niin kuin yritykset”. Mitä tämä ajattelu sitten konkreettisesti tarkoittaisi? 

Se tarkoittaisi olettamusta tehtävien ja tavoitteiden samankaltaisuudesta esimerkiksi suomalaisen ministeriön ja metsäteollisuusyhtiön välisessä tuottavuusvertailussa. Muuten ei tosiasiallisesti tiedetä mitä laskelmien erot merkitsevät. Kuvaavatko ne todellisia tuottavuuden ja vaikuttavuuden eroja, vai kuvaavatko ne eroja vertailtavien kohteiden tehtävissä ja olosuhteissa? Vaikka sinällään on tärkeä etsiä tehostamisen lähteitä innovatiivisesti ja kaikkialta, kyseisen kaltaisen vertailun anti tieteellisessä mielessä jää aika ohueksi. ”Paremmuuden” luonne on yhteiskunnassa tässä mielessä suhteellinen.

Mitä sitten tehdä laskelmilla?

Kyse on viime kädessä siitä, millaista epävarmuutta päätöksenteossa siedetään. Täytyy tietää mitä ei tiedä. Ongelmia on kahdenlaisia. Ensimmäinen ongelma on se, että julkishallinnon tuottavuuden mittaamisen epävarmuutta ei useinkaan tehdä näkyväksi. On helppo tiedostaa tämän tausta, koska valinnat ovat aidosti monimutkaisia. Se ei kuitenkaan muuta sitä, että vertailut eivät useinkaan tuota varmaa ja yksityiskohtaista näkemystä tehostamisen varasta. Toiseksi julkishallinnolla on oppimista siinä, miten tuottavuuden mittaamiseen liittyvää epävarmuutta olisi käsiteltävä. On tarve uudenlaisille tuloksellisuusdialogeille, joissa kuullaan niitä organisaatioita ja ihmisiä, joita tuottavuusanalyysit koskevat ja jotka voivat myös tosiasiallisesti vaikuttaa siihen, miten tuottavuutta ja vaikuttavuutta parannetaan.

Arvonluonnin näköala julkishallinnossa

Tulevaisuudessa tarvitaan hyvin toimivaa julkishallintoa. Tästä viimeaikaisina esimerkkeinä toimivat koronapandemiasta selviytymisen ongelmat eri puolelta maailmaa. Näiden yhteydessä on konkreettisesti opittu, miten merkittäviä yhteiskunnallisen resilienssin ongelmia aiheutuu heikosta julkishallinnon toimintakyvystä. 

Alueen tutkimus on systemaattisesti korostanut hallinnon toimintaa julkisen arvonluonnin (public value) prosessina. Esimerkiksi, miten arvioida turvallisen, oikeusvarman ja resilientin julkishallinnon arvoa? Näistä ei synny hyödykettä, joka voitaisiin myydä markkinoilla. On siis vaikea määrittää hintaa, joka kuvaisi arvoa. Ei ole myöskään helppoa muodostaa näille yhtä ja yksiselitteistä mittaria. Tämä ei kuitenkaan missään mielessä tarkoita sitä, että nuo näkökulmat eivät olisi yhteiskunnalle arvokkaita. Vain niiden kuvaamisen mittarit ovat rajalliset. 

Toisaalta se mitä tiedetään, on että julkisen arvon tuottaminen edellyttää laaja-alaista henkilöstön osaamista, monipuolista läpinäkyvyyttä sekä julkishallinnon kykyä toimia niin itsenäisesti kuin aktiivisena osana yhteistoiminnan verkostoja niitä kehittäen, säännellen ja uudistaen. Tällaiset tulevaisuuden verkostot huomioivat entistä enemmän yritykset samoin kuin kansalaisyhteiskunnan toimijat ja äänet. Julkisen arvon ajattelutapa ja tulevaisuuden näköala on syytä noteerata.

Jarmo Vakkuri

Professori, Tampereen yliopisto, johtamisen ja talouden tiedekunta

Vieraileva professori, Norwegian School of Economics